叶一剑：关于西安都市圈的冷思考

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文丨叶一剑（方塘智库创始人）

【一】

近日，国家发改委对西安都市圈规划批复的官宣，再次引发了外界对于西咸一体、西咸新区和西安自身转型发展等相关问题的热议。

之所以说是“再次”，主要原因是，至少从近半年来透露出的一系列信息和陕西省及相关各部门所推出的一系列改革决策和行动来看，包括西咸一体化、创新生态构建、开发区管理体制改革等在内的一系列改革议题的推进，都明显进入了新的发展阶段，表现出了新的决策思路，有关领导和部门的推进节奏也明显加快，由此引发了西安本地媒体和全国媒体的较多关注。

就西安都市圈而言，这是国家发改委批复的第五个都市圈发展规划，不仅意味着国家层面的现代化都市圈培育发展战略又向前迈进了一步，而且，也意味西安在国家有关区域和城市发展战略的整体布局中，实现了各种空间尺度的战略全覆盖：从“一带一路”到国家中心城市建设，从关中天水经济区到黄河流域生态保护和高质量发展，从关中平原城市圈到这次的西安都市圈，再加上之前已经落地的自贸区、高新区、经开区等中小尺度的国家级战略平台落地。

由此，有人评价称，说西安这些年是一个国家战略先行和集万千宠爱于一身的城市，一点都不为过。

按照国家发展改革委的批复要求，西安都市圈规划的实施，要完整、准确、全面贯彻新发展理念，发挥西安国家中心城市辐射作用，更好的带动周边城镇联动发展，加快西安—咸阳一体化发展，积极推动基础设施互联互通、产业分工协同协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、建立健全同城化协调发展机制和成本共担利益共享机制，提升都市圈对关中平原城市群的支撑能力，更好助推新时代推进西部大开发形成新格局，更好服务黄河流域生态保护和高质量发展，更好融入共建“一带一路”。

如果对照2019年2月国家发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》来看，这些要求可以说是中规中矩，无非是对既有的关于现代化都市圈培育发展中所需要注意的常识性和常态化问题的再次强调，在我们看来，没有必要给予太多过度解读。

不过，如果大致梳理一下这次西安都市圈获批后有关媒体舆论和相关利益主体的反应，倒是可以反馈出一些有意思的信息出来，并引发我们更进一步的思考。比如：

其一，这次西安都市圈规划的获批，客观上为长期以来争议不断甚至被认为是“议而不决、决而多变”的“西咸一体化”进程，提供了新的观察、思考、探索和实践框架，在西安都市圈的空间和治理框架下，将为新阶段的“西咸一体化”提供直接而多维的支撑，甚至加速同城化的进度，从而为两个城市的转型发展提供更多积极的可能性。

与此同时，关于“西安咸阳合并”的方向或许就不用再纠结了，也无需再一谈到推动“西咸一体化”就围绕要不要合并的问题争论不休了，至少在很长一段时期内，“西咸一体化”和“西咸同城化”的推进都会在西安都市圈培育发展的逻辑范畴和实践框架下展开。

其二，面对都市圈范围内房地产市场整体性的增长失速和深度调整，这样一个在国家层面获得“原则同意”，并可能据此获得来自国家层面的直接的资源配置支持的战略规划，当然会被一些房地产领域的利益相关者认为，将对包括西咸新区在内的圈内多个片区的房地产市场产生积极影响，有自媒体甚至直接列出了一系列因为西安都市圈的获批而最有可能直接受益的房地产项目。

由此多少也可以看出，地产思维和土地财政的思维在当地依然有着深厚的民间基础和舆论基础，当然，在全国其它地方也基本如此，没有几年时间和更加残酷的教训，估计很难得到根本的扭转。但需要警惕的是，地产思维和土地财政思维不应该成为现代化都市圈培育发展的主导性思维，虽然在客观上都市圈的规划、培育与发展会对圈内的一些片区的土地和地产带来增值。包括西安都市圈在内，现代化都市圈的培育和发展，都需要放弃对房地产的幻想，踏踏实实做产业、做科技、做文化等。

其三，关于“谁的西安都市圈？”的讨论，对此问题的回答，至少从这一波公开的舆情来看，可以说是有着广泛的共识：无论是对中心城市西安而言，还是对周边城镇而言，对大家都有利。比如，典型的看法之一是，西安可以将一些非核心功能疏解出去，从而为城市的转型发展提供空间支撑，而对于周边地区而言，不仅可以从西安承接一些发展资源，而且，随着包括轨道交通在内的更多的基础设施在都市圈范围的大量布局，势必对当地产生积极的影响。

但新问题是，大家都如此一致的倾向于认为都市圈化的发展不但不会带来中心城市对周边城镇的虹吸效应，简直就是为破解中心城市对周边城镇虹吸效应而来的，是不是有点意外？

其四，关于未来西安都市圈内的产业协同问题，除了对可能出现的在西安和周边城镇之间的产业转移和承接给予期待外，很多媒体的报道中都对未来都市圈内可能的产业分工模式进行了分析，基本逻辑之一是，西安作为中心城市将扮演和发挥“研发中心”的角色和价值，而周边地区则可能扮演和发挥“制造基地”的角色和价值，并认为这是一种比较理性的产业协同模式。比如，很多报道中引用的“西安研发，铜川制造”或“西安研发，渭南转化”的案例，甚至有媒体通过采访提供了一些很具体的成功案例。不过，在未来西安都市圈的产业演进过程中，真的会是这样吗？或者说，这会是一种主流的都市圈产业演进路径和分布格局吗？我们觉得未必如此，尤其是在智能制造和新型工厂越来越普遍的情况下，这种想当然的将研发和制造分离布局的情况可能变得越来越少。

当然，其它的关注点和观点还有很多，但总体来看，这四个方面基本上代表了这一波关于西安都市圈公开讨论过程中相对比较集中的几个方面。在我们看来，不管这些关注点和结论是否重要和准确，但至少代表了社会舆论和一些利益相关者对西安都市圈的主流想象和认知，从决策者的角度来看，都是需要给予关注和重视的。

【二】

在我们看来，西安都市圈的培育和发展，当然会遵循一些现代化都市圈发展中普遍性的规律，但客观上存在的一些特殊问题也需要认真面对和解决。基于我对都市圈的跟踪研究和对西安及周边地区的情况的了解，关于这次西安都市圈规划的获批和后续现代化西安都市圈的培育发展，在此提出一些思考和看法与各位分享：

其一，就像我们在此前的公开文章中所表达的，截止到目前，无论是从数据统计分析来看，还是从国家战略布局来看，无论是从地方城市化实践来看，还是从商业投资价值预期和实际收益来看，中国已经进入了都市圈时代——都市圈不仅已经成为观察中国经济社会转型和发展的最重要的视角和窗口之一，而且是分享中国经济发展红利的最重要的空间和平台依托，所谓“得都市圈者得未来”。另外，对都市圈的关注和讨论，就像对城市和建筑的关注和讨论一样，开始成为中国社会最重要的公共议题之一，都市圈也正在成为中国经济社会发展的最重要的一张名片。

在此背景下，西安都市圈能够相对较早的进行具体研究、规划和实践，并获得了来自国家发改委的批复，对包括西安在内的关中城市群新一轮的转型发展而言，当然是一个利好，不过，对于西安来讲，在培育发展现代化都市圈的逻辑下，不仅要有“城”的思维，还要有“圈”的思维，不仅要思考现在的西安能够为周边城镇带去什么，还要思考周边城镇能够为西安的高质量发展带来什么，更要思考面向未来和现代化都市圈的西安，还需要进一步通过市场化和国际化手段、方式和平台整合什么资源？很显然，作为西安都市圈中心城市的西安，与作为一个单一城市的西安，其治理逻辑和运营模式还是有所不同的，在一些特殊阶段甚至还存在一定程度的冲突。

其二，与上述资源整合观念相关的是，我们注意到，在这次获批的西安都市圈规划中提出，“到2035年，圈内同城化、全域一体化基本实现，全面建成具有全国影响力和历史文化魅力的现代化都市圈”。其中，对于建成具有“历史文化魅力的现代化都市圈”当然没有什么异议，这也是有西安都市圈片区所具有的独特的资源禀赋决定的，但对于建成“具有全国影响力的现代化都市圈”的目标，还是有点让我们感到意外。在我们看来，包括西安都市圈在内，建设国际化的都市圈肯定是必然的战略目标选择，且不说西安既有的国际知名度和在“一带一路”中的既有战略定位，就是从现代化都市圈的竞争来看，现代化都市圈的培育发展一定是国际化和市场化资源配置的产物，所以，不太清楚当时做规划的时候有关方面是如何考虑的。

其三，根据陕西省发改委此前发布的消息，西安都市圈规划范围主要包括西安市全域(含西咸新区)，咸阳市、铜川市、渭南市部分区县和杨凌农业高新技术产业示范区，面积约2万平方公里，2020年底常住人口1800多万人，地区生产总值约1.3万亿元。规划提出，围绕构建“一核、两轴、多组团”的空间发展格局，着力推动都市圈基础设施互联互通、创新协同高效、产业分工协作、改革开放协同推进、生态环境共建共治、公共服务共建共享、文化传承发展、城乡深度融合。

如此以来，或将历史性的终结“西安城市向哪个方向拓展”的问题——过去十几年以来，从西安城市发展空间格局来看，曾经出现过“向北，向西，向南，向东”等各种方向性提法，虽然每一种提法背后都表现出一定程度的利益集团驱动的色彩，但也都存在一定的合理性。按照这次批复的西安都市圈的规划来看，接下来西安主城区跨过渭河向北延展或将成为亮点之一。当然，这次的“西安向北”和之前“摊大饼”时代的城市拓展模式还是有所不同的，在都市圈化的辐射逻辑下，将很难出现较大尺度的片区开发和新城建设，倒是可能出现一些点状分布的主题产业园、产业功能区或产业小镇，并通过便捷的轨道交通实现与西安主城区以及北部的铜川、阎良、富平等地的联系和协同，这也将是一些具有真正产业运营能力的市场机构的投资机会。

其四，观察和分析西安都市圈的发展，无论是外界的习惯性认知来看，还是从西安都市圈发展的真实演进来看，首先还是要关注中心城市西安在都市圈中的角色扮演。这又涉及到两个维度：

首先是西安自身。西安虽然在西安都市圈圈内是最强的，但西安在破万亿和人口破千万以后，显然也遇到了自己的增长的烦恼，更别说是转型的烦恼了。比如，经济增速的相对下滑、工业经济的不振、文旅产业的迭代升级，以及城市治理的堵点和痛点、地产市场调整带来的系统性风险，等等，这些问题的求解和化解与都市圈的规划建设之间是什么关系？有些或许可以通过与周边地区的协同得到缓解，但有些问题显然是无法通过都市圈的规划和发展得以缓解的，必须拿出更加深入、全面和系统的改革措施，才能真正的打破瓶颈。

其次是西安创新创业资源在都市圈内的扩散。毫无疑问，西安需要为周边地区提供更多创新创业方面的服务，不然的话，周边城镇的转型都会面临巨大挑战，并遭遇很大困难。在我们看来，所谓的“西安研发，铜川制造”或“西安研发，渭南转化”，虽然不排除这种可能，但只有这种思维和模式是不够的，还应该注意到研发与制造一体化的趋势，这也是由现代制造业尤其是智能制造带来的生产制造模式的变化决定的，在智能化工厂和灯塔工厂面前，传统的劳动力资源代表的已经不是成本优势，而直接是生产方式的落后，对此，周边地区要有准确的认识，不要再自我矮化了，面对新的技术革命和产业变革，更加需要将西安都市圈和西安作为对接全球创新创业资源的重要平台，拿出自己最独特的资源禀赋，以最优秀的营商环境，开放给来自西安和全世界的创新创业团队，吸引来自全国乃至全球的创新创业资源，尽快跳出转型的困境和甚至是陷阱。

另外就是，传统的产业平移的时代已经过去，正在发生的产业故事是，要么是“转型+转移”，要么是彻底的异地转型，西安周边城镇仅仅希望通过承接来自西安的产业转移来实现本地产业的充实和发展，是不现实的，必须树立新的资源观、时空观和产业观。

其五，在推进西安都市圈的发展中，西安当然不是一个纯粹的付出者和贡献者，相反，西安当然会是最大的受益者之一。比如，面对新的竞争环境，西安已经布局和即将布局的一系列重大基础设施（甚至创新平台和科学装置等），都需要更加紧密和直接的产业腹地作为支撑，这时候，都市圈的协同价值就体现出来了。从基础的消费市场支撑角度看，也是如此。所以我们评价都市圈时有种说法是，“渡人也是渡己，施与就是获得”，而且，这对都市圈内的中心城市和周边城镇都适用。

其六，生态共保共治将是一个非常值得期待的亮点，虽然在公开的讨论中，对此关注度明显不够。在我们看来，虽然前些年西安治水有了很大的突破，但面向西安都市圈的空间尺度，进一步推进整个都市圈范围内包括水在内的综合性的生态环境治理，依然有很多的工作要做，并要为将来进一步延伸到关中城市群、大秦岭生态带和黄流流域做好准备，这是最重要的任务之一，做好了也将是最大的亮点之一。围绕这一点，西安都市圈需要给出更好的实践与探索的，更何况，秦岭生态保护的教训从来都没有淡去，也不应该淡去。具体来讲，西安都市圈的生态共保共治需要在山水林田湖草城镇村之间找到最佳的平衡点。

【三】

战略先行，纲举目张。在我们看来，至少从2019年2月国家发改委正式发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》以来，围绕都市圈的培育与发展，在政府部门、投资机构、专家学者和相关企业之间，越来越多的共识被达成，并围绕都市圈的建设进行了一系列务实的体制机制改革试验。

而随着包括西安都市圈在内的越来越多城市和地区的都市圈规划获批，我国现代化都市圈的培育和发展也正式进入快车道，很多城市甚至围绕都市圈规划的获批和落地，展开了新一轮的城市竞赛。

不过，无论从很多公开的都市圈规划的文本来看，还是从我们实际的调研来看，在规划和推进都市圈建设的过程中，误解、分歧、纠结、盲目的情况依然存在。比如，在一些都市圈规划中依然存在着盲目画圈和扩圈的现象，依然表现出对大而全的迷信，甚至是借着扩圈实现土地增值和地产救市，而没有对都市圈空间尺度背后的空间、生态、山水格局和文化脉络等有充分的科学考量，以至于为后续的建设与发展带来了很多问题——具体的表现之一是，无法很好的在圈内构建起基本的价值认同，更无法真正的向价值共同体迈进。

再比如，对都市圈内的产业集聚和转型逻辑，依然较多的停留在从中心城市到周边地区梯度转移和承接的传统思维，而不是在全球新的技术进步和产业变革的背景，立足于整个都市圈真正的产业协同，实现都市圈范围内的整体性的和可持续的产业集聚和迭代升级。

在都市圈内的产业布局，不应该是所谓的从先进到落后的梯度性的，而是协同创新性的。具体的表现之一就是，在都市圈内应该允许和乐见很多的产业综合体、产业小镇甚至产业新城的存在，这些有着鲜明的主题产业特征的空间里，各相关企业和机构主体，是一种典型的产业链和价值链共生的模式，而不是说，在一个都市圈范围内位于价值链高端的企业和机构必须分布于中心城市，而一些位于价值链低端的企业和机构，甚至是带有一些污染风险的生产制造环节必须分布于边缘地区。

还有就是，虽然我们看到很多都市圈规划中都在努力的推动都市圈内不同行政主体之间的利益分享机制设计，比如通过税收共享和转移支付的手段来对可能带来的利益冲突进行调节，但是，在我们看来，这样的努力当然是值得肯定的，但也可能将都市圈的培育建设推向越来越复杂的地步。事实上，如果圈内的各利益主体能够真的在价值观层面对都市圈建设的价值认同的话，再加上成熟的市场化的资源配置方式，完全可以实现都市圈范围内的共荣共生，而且，也只有这样才能真正实现都市圈的高质量发展和可持续繁荣。

是的，关键在于都市圈的各利益主体和利益相关者，是否真的相信都市圈的价值，甚至将都市圈化的发展作为一种区域发展的信仰加以信奉和践行，从而走向一条真正的共创共享之路。

遗憾的是，虽然很多地方都在热烈的推动都市圈的规划和建设，但各自本位主义和过于强调中心城市的思维方式、规划逻辑和利益演进依然盛行，在我们看来，这是影响我国都市圈培育发展的最大的问题。

守正创新，行稳致远。在我们看来，对于包括西安和周边城镇在内的正在经历都市圈化，或者说越来多的城市治理难题和区域发展瓶颈需要通过放大到都市圈的空间尺度进行解决的区域和城市而言，都需要立足于区域和城市发展现实，开放借鉴全球范围内相对成熟的都市圈发展实践，以推动当地都市圈的高质量发展。

就像我们一直强调的，让目标的归目标，让现实的归现实，都市圈的发展不是一场以中心城市为圆心进行画圈的运动，也不是一个单纯的产业转移和承接的故事，更不是中心城市虹吸周边的新的政策通道和空间框架；在都市圈的培育和发展中，政府职能的发挥尤其关键，但也一定不是一场政府和政策的独舞，而是要更多的秉承改革创新的逻辑，以更加清晰化的产业制度改革、更加彻底的权利赋予、更加开放的平台建设、更加国际化的资源配置、更加完善的营商环境、更加清晰的产业路径等，推动都市圈内部的公平、均衡、协同发展，推动都市圈与外部市场和资源的连接与互动。

唯有如此，才有都市圈的高质量发展，并真正发挥都市圈在中国整体的新型城镇化战略以及国家新一轮的转型与变革中更大更综合价值的发挥；唯有如此，无论是地方政府，还是市场机构，无论是中心城市，还是周边地区，无论是本地居民，还是外来投资者，才能在这一中国城市化的历史性进程中，分享到更多的战略红利，而不至于在今天过度热闹，明天就被全面纠偏，最后一地鸡毛。

编审：袁媛丨编辑：徐丰超丨设计：孙月园